--------------------------------------------------------------------------------
Autor: NN
Název: Navrhování kandidátů politickými stranami
Zdroj: NN Ročník........: 0006/004 Str.: 002
Vyšlo: . . Datum události: . . Rok: 1996
--------------------------------------------------------------------------------
Úplný obsah:
-----------
Navrhování kandidátů politickými stranami Vojtěch Šimíček
Politologický časopis 4/1995
Problém navrhování kandidátů v rámci politických stran je v našich podmí nkách prakticky nezmapován. Pozornost právníků a také politologů, zabývajících se otázkami voleb, bývá zpravidla probuzena až momentem podání kandidátních l istin, přestože možná nejvýznamnější rozhodnutí padají ještě před tímto okamži kem. Zejména v poměrném volebním systému totiž o výsledcích voleb sice rozhodu jí samotní voliči, na personální obsazení parlamentu však mají často jen zaned batelný vliv. Navrhování kandidátů zůstává doménou vnitřního života stran a s určitými výhradami bychom právě v tomto smyslu mohli aplikovat populární tvrze ní, že volby dopadnou vždy tak, jak se připraví.
Příspěvek je koncipován převážně z právního pohledu (přestože je zřejmé, že tento problém je zejména doménou politické vědy). Jedním z důvodů tohoto p řístupu je i skutečnost, že není zcela jasná (de lege lata a zejména de lege f erenda) úloha práva při procesu navrhování kandidátů v rámci stran. Tato skute čnost je pro právníky samozřejmě velkou výzvou.
Tento příspěvek má neskromný úkol poněkud odhalit pláštík tajemství, dos ud zahalující proces navrhování kandidátů. Budeme se přitom opírat o poznatky z některých západních demokracií, pokusíme se o případná zobecnění a budeme an alyzovat příslušná ustanovení stanov politických stran, zastoupených v Poslane cké sněmovně ČR poslaneckým klubem.1 Je zřejmé, že největší pozornost budeme v ěnovat navrhování kandidátů do Parlamentu. V době přípravy této studie totiž n ebyly dosud zřízeny vyšší územně samosprávné celky (resp. zastupitelstva) a ko munální zastupitelstva - pokud pomineme větší města - se z našeho pohledu neje ví jako příliš zajímavá, protože největším problémem na komunální úrovni není otázka rivality a politického boje při obsazování kandidátních listin, ale vůb ec zajištění potřebného počtu kandidátů.
1. Zdroje napětí a faktory ovlivňující proces navrhování kandidátů Proces navrhování kandidátů má v sobě zakořeněny zdroje (potencionálního ) napětí. V této části příspěvku se o některých z nich zmíníme a dále se budem e věnovat klíčovým faktorům, ovlivňujícím proces navrhování.
Za jeden z největších zdrojů napětí můžeme považovat skutečnost, že proc es navrhování kandidátů je vyhrazen velice úzkému okruhu občanů, t. j. pouze č lenům stran. H. Trautmann uvádí, že v SRN tvoří počet členů stran pouze 3% cel kového počtu voličů2. Zbývajících 97% občanů sice má právo volit, svým hlasem však (pokud celou situaci zejména s přihlédnutím k německému volebnímu systému zjednodušíme) rozhodují o počtu mandátů jednotlivých stran a nikoliv o tom, k do konkrétně bude vykonávat poslanecký mandát. Tento fakt vyvolává nejrůznější reakce a bývá považován i za jeden z nejvýznamnějších důvodů malého zájmu obč anů o politiku a o osobní angažovanost v ní. Zvažuje se proto např. možnost za vedení obdoby amerických primárek (a tím spolurozhodování všech potencionálníc h voličů stran o sestavení kandidátek); hovoří se o právu každého občana na vs tup do libovolné politické strany atd. Tyto problémy vykazují značný komplexní charakter a nelze je omezit pouze do oblasti politologie, práva nebo jiných s polečenských věd. Nedá se však předpokládat, že by mohlo být nalezeno právně i politicky přijatelné řešení, ve kterém by se na procesu navrhování kandidátů v rámci politických stran (resp. na jeho závazné rozhodovací části) mohly podí let i jiné osoby, než jen členové těchto stran. (Pozn. redakce: V USA to ovšem možné je).
Za druhý kontrast můžeme považovat napětí mezi stranickým ústředím a reg ionálními organizacemi, přičemž toto napětí se mimo jiné projevuje v dispropon ci mezi volební úspěšností a personálním zastoupením jednotlivých území. Navíc je zřejmé, že decentralizovaný způsob navrhování kandidátů znamená decentrali zaci celé organizační struktury strany a tím i oslabení vlivu prostředí. Z toh oto pohledu je zajímavé řešení některých německých politických stran (CDU a CS U) při sestavování kandidátek do Evropského parlamentu. Při těchto volbách jso u podávány celostátní kandidátky (tzv. Bundesliste), na kterých jsou první mís ta obsazena vždy po jednom zástupci všech spolkových zemí, další místa jsou už ale rozdělována mezi kandidáty jednotlivých zemí (u CSU pochopitelně krajů) p odle volební úspěšnosti při posledních volbách do Evropského parlamentu.3 Tímt o způsobem se CDU a CSU snaží zohlednit faktor počtu voličů (t. j. volební úsp ěšnost) a tím i posílit postavení zemí (oblastí), kde strany vykazují výrazněj ší výsledky při zachování autonomního rozhodování při sestavování kandidátek. Značné napětí panuje rovněž mezi budoucí funkčností poslaneckého klubu a popularitou jednotlivých kandidátů mezi členy (resp. voliči) strany. Je známo u skutečností, že zdaleka ne všechny osobnosti jsou schopny a ochotny současně svědomitě vykonávat poslaneckou práci a být populární na veřejnosti. Mnohdy s e naopak stává, že mezi poslanci existuje nepsaná a nedohodnutá dělba práce: j edna skupina poslanců zabezpečuje takřka veškerou parlamentní činnost a druhá pouze prezentuje její výsledky navenek. Ústředí politických stran, která jsou s poslaneckými kluby v každodenním styku, mají samozřejmě primární zájem na pr vním "typu" poslanců. Často se však může stávat, že ti nejschopnější (a zárove ň nejpotřebnější) poslanci by v důsledně prováděném výběru "zezdola" neměli pr oti svým kolegům velkou šanci. I v této skutečnosti můžeme spatřovat důvod záj mu stranických ústředí na centralizovaném způsobu navrhování kandidátů. Způsob navrhování kandidátů politickými stranami závisí na celé řadě oko lností. My se zmíníme pouze o některých, které považujeme za stěžejní. Prvním faktorem je charakter politické strany. Způsob navrhování kandidá tů závisí na organizační struktuře stran, na míře decentralizace a z toho plyn oucí intenzitě vztahů mezi ústředními a regionálními orgány, na územním uspořá dání, na možnosti členů bezprostředně se podílet na rozhodovacích procesech v rámci strany, na velikosti členské základny strany, na jejím politickém význam u (a z toho např. odvozeném počtu pravděpodobných volitelných míst) apod. Každ á zobecnění v tomto směru ale mohou být silně zavádějící. Charakter politickýc h stran se totiž vždy odvíjí od specifičnosti stranicko-politických systémů v jednotlivých státech, od jejich postavení v závislosti na historickém vývoji i momentální politické situaci a v neposlední řadě i od faktorů psychologických .4 Jen s velkou výhradou můžeme např. akceptovat tvrzení, že levicově orientov ané strany vykazují větší míru centralizace a menší pravomoci regionálních org anizací než strany orientované pravicově (s výjimkou stran extrémních). Takové tvrzení totiž můžeme použít např. při srovnání rakouských ÖVP a SPÖ, neplatil o by však už např. při pozorování ÖVP a francouzské RPR atd. Rovněž s určitou výhradou platí obecné pravidlo, že některé nově zakládané politické strany kla dou důraz na maximální míru decentralizace a přímého rozhodování členů při ses tavování kandidátek (srov. typicky u strany zelených, německé Stattpartei nebo nizozemské Democraten 66) ve srovnání se stranami etablovanými. Zároveň se vš ak ukazuje, že i tyto strany po určité době, ve které představovaly oživení po litického spektra a získaly některými netradičními postupy přízeň voličů, inkl inují k standardnímu zařazení mezi ostatní politické strany.
Dalším neopominutelným faktorem je právní úprava procesu navrhování kand idátů. Tento problém je podrobněji zmíněn níže (část 2.) a na tomto místě prot o stačí konstatovat, že v evropských demokratických státech je právní úprava n ominace kandidátů spíše ojedinělým jevem, který zpravidla upravují pouze vnitr ostranické předpisy.
S právní úpravou úzce souvisí charakter volebního systému. Je zřejmé, že většinový systém klade vyšší požadavky na osobnost a jisté charisma kandidátů , jejich znalost místní problematiky, osobní bezúhonnost apod. než systém pomě rného zastoupení. Tomu musí přizpůsobit svou taktiku i politické strany, které své kandidáty nominují. Na druhé straně by však bylo chybné vliv volebního sy stému na způsob navrhování kanditátů přeceňovat, zejména nelze nalézt přímý vz tah mezi přímou participací členů na nominaci kandidátů a volebním systémem.5 Proces navrhování kandidátů v politických stranách závisí i na typu zast upitelského orgánu, do kterého se volby provádí. V podmínkách ČR je zřejmé, že jiný způsob výběru kandidátů je prováděn před volbami komunálními a parlament ními. Lze rovněž předpokládat značné rozdíly při volbách do Poslanecké sněmovn y a Senátu (při senátních volbách bude např. kladen velký důraz na to, aby kan didáti měli trvalý pobyt v příslušném volebním obvodu - přestože tak volební z ákon nestanoví). Rovněž odlišný způsob nominace lze očekávat při volbách do za stupitelstev vyšších územně samosprávných celků.
V neposlední řadě závisí navrhování kandidátů na volební taktice politic kých stran. V této souvislosti můžeme např. uvést snahu stran nominovat své el itní kandidáty na taková místa v takových volebních územích, která jim zajišťu jí velkou pravděpodobnost zvolení. Volební taktika se rozdílně projevuje při p rvním a druhém skrutiniu, kdy ve druhém případě strany mají možnost "dojmenova t" některé nezvolené kandidáty, na kterých mají největší zájem. Kandidátky jso u rovněž sestavovány pokud možno personálně rovnoměrně, t. j. do oblastí, kter é neoplývají výraznými osobnostmi, jsou nominováni lídři z jiných krajů, kteří mají voliče "přitáhnout". Strany se také často snaží oslovit určité profese n ebo sociální skupiny, u kterých má vzniknout dojem, že právě tato strana dokáž e reprezentovat jejich zájmy. To se samozřejmě projeví i na kandidátkách - nap ř. profesním zastoupením kandidátů, proporcemi mezi muži a ženami, nominací zá stupců zájmových organizací apod. Někdy strany používají i tzv. křoví, kdy na své kandidátky dosadí známé osobnosti z veřejného života, které jsou buď na ne volitelných místech nebo ihned po zvolení rezignují a uvolní tak místo přísluš ným náhradníkům.6 Dlužno dodat, že v druhém případě je tato taktika velmi krát kozraká, protože u voličů nutně vzniká pocit oklamání. Volební taktika jednotl ivých stran je často dána i chováním a záměry ostatních stran, kdy je snaha o sestavení kandidátních listin s ohledem na strukturu voličů a tradiční volební úspěšnost v závislosti na taktice stran jiných. V některých případech se spřá telené strany mohou domluvit na společné kandidátce (resp. na tom, že některá ze stran nebude kandidovat vůbec a svým voličům doporučí volit kandidáty stran y jiné), v jiných situacích se naopak strany snaží vyvolat konfrontaci7 a využ ít slabostí svých protivníků.
V další části se soustředíme na analýzu procesu navrhování kandidátů, a to zejména v rámci parlamentních politických stran, působících v ČR. Přihlédne me i ke srovnání zkušeností a pravidel některých západních demokratických stát ů.
Z metodologického hlediska rozdělíme - pro zjednodušení - problém navrho vání kandidátů na dvě vzájemně propojené, ale přesto relativně izolovatelné, r oviny: proces navrhování kandidátů (1) jakou součást procesu voleb a (2) jako jeden z projevů vnitrostranické demokracie.
2. Navrhování kandidátů jako součást volebního procesu Přestože způsob navrhování kandidátů ovlivňuje rozhodujícím způsobem per sonální obsazení parlamentů, je zajímavé, že mu právní řády věnují pouze zaned batelnou pozornost. Navrhování kandidátů není zpravidla upravováno právními no rmami, ale je přenecháváno autonomnímu rozhodování stran. Právní řád se proto navrhováním kandidátů nezabývá vůbec nebo pouze ve velice obecné rovině. Např. norský volební zákon předpokládá jako podmínku pro navrhování kand idátů registrovanými politickými stranami svolání volebních shromáždění (vždy na úrovni příslušných volebních krajů), na kterých zvolení zástupci místních o rganizací rozhodují o sestavení kandidátek. Tato rozhodnutí jsou závazná a kon ečná. Zákon však nestanoví žádné sankce pro případ, kdy politická strana stano vený postup navrhování kandidátů nedodrží. Norská praxe ale ukazuje, že zákone m stanovený postup strany respektují a dodržují. Rozhodující úlohu při takovém způsobu nominace sehrávají ad hoc sestavované výbory, které připravují pro sh romáždění návrhy.8
Podobně ve Finsku zákon stanoví proceduru navrhování kandidátů prostředn ictvím volebního shromáždění (resp. jiné formy hlasování členů), na kterém se ale - na rozdíl od Norska - mohou účastnit všichni členové strany, kteří mají trvalý pobyt na příslušném volebním území. Výsledek takového hlasování nemusí být konečný, protože volební zákon přiznává organizaci vyššího stupně právo (s e souhlasem stranického vedení) až z jedné čtvrtiny změnit takto schválené poř adí kandidátů (ş 26e volebního zákona). Co je však na finské úpravě nejzajímav ější, zákonná ustanovení o nominaci kandidátů mají ve vztahu ke stanovám stran subsidiární povahu, t. j. mohou být použita jen tehdy, pokud stanovy navrhová ní kandidátů výslovně neupravují.9 Jinými slovy, ze zákona musí být kandidáti zásadně nominováni prostřednictvím hlasování členů. Jak je ale toto hlasování organizováno, závisí na vnitrostranické úpravě. Teprve za situace, že takováto úprava neexistuje, se použijí další ustanovení volebního zákona, která proces navrhování kandidátů upravují poměrně podrobně. Finský zákonodárce tedy origi nálním způsobem skloubil zájem státu na maximálně otevřeném a demokratickým po žadavkům odpovídajícím způsobu výběru kandidátů se zásadou vnitrostranické aut onomie.
Volební zákon SRN pro navrhování kandidátů do Spolkového sněmu stanoví o bligatorní shromáždění členů nebo delegátů příslušné strany. Členským shromážd ěním je "shromáždění, tvořené členy strany s aktivním volebním právem ve voleb ním okrese" (ş 21 odst. 1). Kandidáti musí být voleni z členů shromáždění v ta jném hlasování (požadavek tajného hlasování vyplývá i z ş 17 zákona o politick ých stranách). To mimo jiné znamená, že musí mít trvalý pobyt v okrese, ve kte rém hodlají kandidovat. Proti rozhodnutí příslušného shromáždění ve volebním o krese (Wahlkreis) může zemské předsednictvo vznést námitku, která má za násled ek opakování takovéhoto shromáždění. Jeho rozhodnutí je pak už konečné (ş 21 o dst. 4). Bližší konkretizaci navrhování kandidátů (svolávání, organizace shrom áždění apod.) volební zákon přenechává stanovám jednotlivých stran. Praxe ukazuje, že zmíněná shromáždění strany zpravidla interpretují jako stranické sjezdy na příslušných úrovních, na kterých probíhá volba kandidátů. 10 Vzhledem k německému volebnímu systému je značně rozdílný faktický přístup při navrhování kandidátů u tzv. Kandidatenliste a Landesliste. Jak upozorňuje H. Trautmann,11 pouze u Kandidatenliste se dá hovořit o skutečném významu rozh odování delegátů na stranických shromážděních. V těchto případech rovněž nepou žívají svého zákonného práva veto zemské organizace, protože praxe ukázala jej ich opačný účinek, než býval zpravidla zamýšlen. Při sestavování Landesliste j e však situace zcela jiná, vedení stran neváhají s doporučeními a preferencemi vybraných kandidátů a nezřídka sáhnou i ke zmíněnému právu veta. Výše zmíněné příklady Norska, Finska a SRN jsou u evropských podmínkách výjimkou. Pravidlem je naopak stav, kdy právní řády proces navrhování kandidát ů blíže neupravují. Do tohoto rámce zapadá i situace v České republice. Volebn í předpisy12 upravují pouze formální náležitosti a podmínky podání kandidátníc h listin (srov. şş 31-34 a 61-64 zákona o volbách do Parlamentu ČR a şş 24-29 zákona o volbách do zastupitelstev v obcích), t. j. vůbec se nezmiňují o samot ném způsobu navrhování. V tomto směru pro nás stávající právní úprava není pří liš zajímavá. Musíme ale upozornit na zásadní rozdíl mezi zákonem o volbách do obecních zastupitelstev, podle kterého mohou podávat kandidátní listiny voleb ní strany (t. j. politické strany, jejich koalice, nezávislí kandidáti, sdruže ní nezávislých kandidátů a sdružení politických stran a nezávislých kandidátů) , vzhledem k zákonu o volbách do Parlamentu ČR, který připouští pouze kandidat uru politických stran. Tímto způsobem je sice zvýrazněna privilegovanost polit ických stran vůči jiným subjektům (viz čl. 5 Ústavy), je však sporné, zda je v této situaci zcela namístě.
Poněkud podrobněji si naše volební předpisy všímají možnosti odvolání ka ndidáta. ş 36 zákona o volbách do Parlamentu ČR a ş 29 zákona o volbách do zas tupitelstev v obcích přiznávají právo odvolat kandidáta tzv. zmocněnci politic ké (resp. volební) strany. Přitom volební zákony nijak nespecifikují, který or gán strany může o odvolání rozhodnout a zmocněnci stran je tak ponechána značn á pravomoc i odpovědnost.
To s sebou přináší praktické problémy. Kandidáti tím jsou vystaveni neus tálé možnosti svého odvolání, pokud se znelíbí stranickému vedení13 a nikde ne ní záruka, že se nemohou stát obětí nikoliv legitimní vůle členů strany, ale p ouze osobních sporů s jejími vedoucími představiteli. Na druhé straně se může jako nevhodná jevit úplná nemožnost odvolání kandidátů.14 Zákonodárce by proto měl zvážit, zda by - při zachování stranické autonomie - neměl volební zákon obsahovat určitý kompromis mezi výše uvedenými extrémy. Jako příklad takovéhot o kompromisu se nabízí ş 24 volebního zákona SRN, který připouští změny kandid átních listin pouze v případech, kdy některý z kandidátů zemře nebo pozbude vo litelnost. Tím by se částečně mohlo zamezit svévolnému odvolávání kandidátů a naopak možnému vědomému poškozování kandidujících stran (viz odkaz 14). Velice zajímavou otázkou je rovněž problém právní ochrany proti nedemokr atickému postupu při navrhování kandidátů (resp. proti porušení stanov). Naše volební předpisy s podobnou právní ochranou výslovně nepočítají. Základním opr avným prostředkem je volební stížnost, která však může být podána až proti osv ědčení o zvolení (ş 88 zákona o volbách do Parlamentu ČR). Stížnost může vznés t každý občan zapsaný v seznamu voličů ve volebním okrsku, kde byl poslanec zv olen, jakož i každá politická strana, která v daném volebním kraji podala kand idátní listinu. Teoreticky proto nemůžeme zcela vyloučit podání stížnosti nesp okojeným členem proti poslanci, zvolenému za vlastní stranu, např. z důvodu po rušení stanov nebo zmanipulování nominace kandidátů. Není však pochyb, že by t akovouto stížnost soud jako neopodstatněnou zamítl. Na tento případ nelze použ ít ani ş 16a zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutíc h (č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších změn), který taxativně uvádí situace, kdy by se člen strany mohl dožadovat soudní ochrany proti rozhodnutí orgánu st rany a hnutí. Rovněž bez praktického významu v této situaci se jeví prostředky právní ochrany podle OSŘ.
Můžeme uzavřít, že jak v otázce nominování, tak i odvolání kandidátů, př enechává naše volební zákonodárství prakticky zcela volné ruce politickým stra nám, které tyto otázky řeší zejména ve stanovách a dalších stranických předpis ech. Nyní se proto budeme podrobněji zabývat vnitrostranickými předpisy. 3. Navrhování kandidátů a vnitrostranická demokracie
Z hlediska systematického je vhodné nejdříve se zabývat (1) kritérii, kt eré jednotlivé politické strany stanoví pro případné kandidáty, (2) dále práve m navrhovat kandidáty a (3) samotným aktem rozhodování. Už nyní je namístě pou kázat na skutečnost, že stanovy SPR-RSČ a Levého bloku proces navrhování kandi dátů neupravují vůbec a vymykají se proto ze srovnání s ostatními stranami, kt eré jsou podrobně zmíněny níže.
3.1. Kritéria pro kandidáty
Kritéria pro navrhování kandidátů bychom měli dělit nejrůznějším způsobe m. Jednou z možností je např. dělení na kritéria vydaná jiným způsobem (např. formou usnesení sjezdu).15 Z hlediska obsahového rozeznáváme kritéria pohlaví, věku, profese, regionu, národností apod. Z časového pohledu můžeme rozlišovat kritéria dlouhodobá (trvalá) a krátkodobá (přechodná, dočasná).
3.1.1. Přípustnost tzv. kvótních kritérií na příkladu ženské kvóty Zastavme se u některých nejvýznamějších a nejzajímavějších kritérií. Obě tyto podmínky nepochybně splňuje tzv. ženská kvóta, t. j. stanovení minimální ho procentního zastoupení žen na kandidátních listinách. Žádné ze stanov našic h parlamentních politických stran dosud s podobnou podmínkou výslovně nepočíta jí. Pouze ČSSD ve svých stanovách s určitými ženskými kvótami16 operuje (např. v ş 15 odst. 3 písm. c), vždy ale pouze v souvislosti s obsazováním nejvyššíc h stranických orgánů a nikoliv v případě navrhování kandidátů. Můžeme však dův odně očekávat, že právě ČSSD bude ze sledovaných stran fakticky nejvíce usilov at o výraznější zastoupení žen v Parlamentu.
Příklady ze zahraničí nám ukazují, že tzv. ženské kvótě bývá přikládán p oměrně značný význam. Např. německá SPD ve svém volebním řádu (Wahlordnung) vý slovně zakotvila, že nejméně 40% všech kandidátů musí být ženy. V dalších usta noveních volebního řádu je zaručeno, aby tyto kandidátky byly na volitelných m ístech - zejména tzv. alternující kandidaturou, kdy kandidáty jsou postupně st řídavě muž a žena (resp. naopak). Svaz 90/Zelení zachází ještě dále, když zako tvil minimální zastoupení kandidátních listin z 50% ženami, přičemž "jsou možn é pouze čistě ženské kandidátky".17 Toto ustanovení můžeme považovat za klasic ký příklad pozitivní diskriminace. Obdobně s padesátiprocentním zastoupením že n počítá volební řád PDS. S tzv. ženskými kvótami operuje dále např. i rakousk á SPÖ.
Tato kvótní řešení jsou typická spíše pro levicově orientované strany. T o dokazují (opět německé) příklady CDU, CSU a FDP, jejichž stanovy se sice tak é o ženách a jejich místě v politice výslovně zmiňují,18 nepočítají však s mec hanickými nástroji např. v podobě kvót, ale spoléhají více na přirozený proces a vývoj.
Je sporné, zda stanovení kvót je (a v našich podmínkách zda by bylo) úst avně a právně konformní. Na jedné straně tyto kvóty ohrožují možnost svobodnéh o rozhodování hlasujících (v rámci stran, v konečném důsledku ale i voličů), n arušují princip rovnosti volebního práva v rámci stran (protože hlas daný ženě má - vzhledem ke zpravidla menšímu výběru - nutně větší váhu než hlas odevzda ný pro muže) a v některých případech (viz zmíněná pozitivní diskriminace u Sva zu 90/Zelení) znamenají popření původně chtěného principu rovnosti. Na straně druhé bývá argumentováno,19 že tzv. ženské kvóty prakticky naplňují princip ro vnoprávnosti, že mají pouze dočasný (avšak časově neomezený!) charakter a že s louží jako prostředek k odstranění tradiční strukturální diskriminace žen. Z hlediska našeho právního řádu není tento (a ani podobný) problém dosud zmapován. Jeho řešení se zřejmě odvíjí od uznání tzv. horizontálního působení základních práv. Tato otázka zatím není uspokojivě zodpovězena. J. Filip na p říkladu čl. 27 odst. 2 Listiny výjimečně horizontální působení základních práv přiznává,20 E. Wágnerová21 tento názor specifikuje pouze na tzv. zprostředkov ané horizontální působení, t. j. působení základních práv mezi subjekty soukro mého práva jen prostřednictvím norem soukromého práva.
D. Tsatsos a M. Morlok22 podrobují kritice názor, podle kterého lze prob lém horizontálního působení (Drittwirkung) základních práv vzhledem ke vztahu politických stran a jejich členů řešit podle toho, zda zařazujeme politické st rany do oblasti státní nebo společenské. Oba autoři nesouhlasí se schématickým a zřejmě překonaným striktním oddělováním státu a společnosti a nabízejí řeše ní jiné. Hlavní funkci politické strany spatřují právě v překonání rozporu mez i státem a společností a horizontální působení základních práv (resp. její pot řebu ochrany) spatřují vždy tam, kde "může být uskutečněna ústavně právní žádo ucí participace občanů na procesu politického vytváření vůle".
My si v této souvislosti musíme položit dvě otázky. Nalezneme pozitivně vymezené právní normy (resp. základní práva), které potencionální zavedení kvó t při nominaci kandidátů mohou (věcně) porušovat? A pokud ano, vztahují se tyt o normy i na proces navrhování kandidátů v rámci stran? Při odpovědi na první z otázek musíme vycházet z obecných ustanovení Listiny základních práv a svobo d, která zakotvují rovnost všech lidí (čl. 1), zaručují základní práva a svobo dy všem bez rozdílu pohlaví, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, atd. (čl . 3 odst. 1), zajišťují, že nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro upl atňování jeho základních práv a svobod (čl. 3 odst. 3) a že meze základních pr áv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 1), přičemž musí být šetřeno podstaty a smyslu základních práv a svobod (čl. 4 odst. 4). Mezi politickými právy připadá do úvahy zejména čl. 21 odst. 4, který občanům garantuje za rovných podmínek přístup k voleným a jiný m veřejným funkcím. Pouze velmi extenzivní výklad by však mohl volební kandida turu řadit mezi "volené a jiné veřejné funkce".
Listina tedy vychází z principu rovnosti všech - a to (z našeho pohledu) - i bez ohledu na pohlaví. Pokud by tedy stanovy politických stran obsahovaly kvóty o minimálním zastoupení žen na kandidátkách např. ve výši 30-50%, z věc ného hlediska rozhodně nepřipadá do úvahy porušení tohoto principu rovnosti. P oněkud jiná situace by nastala v případě, kdyby některé stanovy přiznávaly prá vo nadpolovičního obsazení kandidátek ženami, resp. by vytvářely nerovnovážné podmínky jiným způsobem (viz výše uvedený příklad ze stanov Svazu 90/Zelení). V takové situaci bychom mohli - ovšem pouze za podmínky bezprostředního horizo ntálního působení práv - považovat tyto případy za příklady porušení ústavně z aručeného principu.23
Můžeme tedy shrnout, že politické strany působící v ČR ve svých stanovác h nepočítají s tzv. kvótami při navrhování kandidátů. Ani případné zavedení kv ót bychom však zřejmě nemohli pokládat za protiústavní.
3.1.2. Kritérium trvalého pobytu
Je celá řada důvodů pro to, aby kandidáti pocházeli z volebního území, z a které kandidují. Mají lepší možnost seznámit se se specifickými regionálními problémy, znají místní mentalitu a naopak mohou být více známí mezi voliči, u voličů vzniká pocit, že mají v parlamentu "svého" člověka apod. Naopak zpravi dla negativně bývá voliči hodnoceno nominování "cizích" kandidátů. Je zřejmé, že požadavek kritéria trvalého pobytu kandidátů závisí na typ u orgánu, do kterého se volí, na volebním systému, na taktice politických stra n a celé řadě jiných okolností. Jiný charakter mají komunální volby, kde požad avek trvalého pobytu kandidátů v obci, ve které kandidují, bývá většinou pozit ivně právně zakotven (viz ş 6 a 7 zákona o volbách do zastupitelstev v obcích) a nevyžaduje úpravu ve stanovách.24 Jiná je situace u voleb parlamentních. Za tímco většinový systém (v našich podmínkách u Senátu) svou povahou trvalý poby t kandidátů ve volebních obvodech předpokládá - z důvodu zastoupení jednotlivý ch regionů, těsného vztahu zastupitelů a voličů atd. - nedá se totéž říci i o systému poměrném. V poměrném systému závisí především na politickém rozhodnutí zákonodárce, zda požadavek trvalého pobytu pozitivně zakotví. V některých zem ích se tomu tak i stalo (srov. výše zmíněnou SRN), v našich podmínkách však do sud nikoliv.
Značný prostor tedy připadá uvážení a rozhodnutí samotných politických s tran. Ze všech sledovaných stanov však pouze stanovy KDU-ČSL do určité míry op erují s kritériem trvalého pobytu. Podle ş 27 odst. 3 "všechny úpravy kandidát ních listin musí být provedeny tak, aby alespoň dvě třetiny kandidátů měly trv alé bydliště ve svém volebním obvodě, i když příslušný volební zákon nic takov ého neukládá."
3.1.3. Další kritéria
Stanovy zkoumaných politických stran neobsahují ani další kritéria, kter á jsou běžná u některých západních demokratických stran. Žádná z politických s tran např. nezaručuje automatickou kandidaturu ministrů nebo bývalých poslanců (tzv. incumbency), nikde se nehovoří o profesních proporcích, délce členství apod.
Tato nevyhraněnost kontrastuje s poměrně jasnými podmínkami pro členství v politických stranách,25 kde jednotlivé politické strany od svých potencioná lních členů vyžadují např. ztotožnění se s programem a stanovami, absenci člen ství v jiné straně, splnění požadavků tzv. lustračního zákona, prohlášení o to m, že nikdy nebyli členy v KSČ apod. Volební zákony nevylučují, že politické s trany navrhnou i své "nečleny", resp. členy jiných politických stran. ş 31 ods t. 3 zákona o volbách do Parlamentu ČR tuto možnost výslovně připouští tím, že stranám přiznává právo vyznačit, "též jejich příslušnost (rozuměj kandidátů) k určité politické straně nebo že kandidát není členem žádné politické strany nebo že jde o nezávislého kandidáta."26
Zákon tedy nevylučuje, že politické strany navrhnou i jiné kandidáty, ne ž vlastní členy. Důvody pro to jsou taktického rázu: strany např. nominují zná mé osobnosti, zástupce vlivných skupin organizovaných zájmů (např. odborů) neb o jiných politických stran, které samostatně nekandidují a navržení jejich vůd čích osobností slouží jako "doporučení" vlastním voličům. Přesto v našich podm ínkách je navrhování jiných kandidátů než členů vlastních stran spíše výjimečn ým jevem. Lze však předpokládat, že politické strany na takového kandidáty bud ou klást přinejmenším podobné požadavky jako na vlastní členy (t. j. hájení zá jmů strany, bezúhonnost apod.).
Spíše pro zajímavost si uveďme některé příklady kritérií tak, jak je sta noví vybrané západoevropské strany.
Valonská a Vlámská socialistická strana např. od svých kandidátů vyžaduj e, aby jejich věk nepřekročil 65 let a zároveň byli členy strany nejméně pět l et. Zároveň musí být členy Socialistického odborového svazu a Socialistické zd ravotnické pojišťovny. Některé regionální svazy dále vyžadují předplatné stran ického tisku, studium dětí ve státních (resp. necírkevních) školách nebo dokon ce členství manžela ve straně, resp. členství dětí v mládežnické organizaci ap od.
Za některé strany smí kandidovat výslovně jen jejich členové, stanovy it alské PSI dokonce jako podmínku kandidatury uvádějí nejméně pětileté členství ve straně, přičemž tato podmínka může být prominuta pouze za výjimečných okoln ostí.
U některých stran dochází k velkému institucionálnímu propojení s přidru ženými, resp. blízkými organizacemi. Za klasický příklad považujeme britskou L abour Party (zejména do konference 29. a 30. září 1993 v Brightonu), která tra dičně garantovala určitý počet volitelných míst pro zástupce odborů. Podle stanov některých stran dále např. platí za automaticky navrženého první kandidát z předcházejících parlamentních voleb (dánská Sociálně demokrat ická strana) nebo všichni bývalí poslanci (řecká Nová Demokracie). 3.2. Navrhování kandidátů
Při srovnávání způsobů navrhování kandidátů v různých politických straná ch dojdeme k několika základním možnostem. První z nich je nejširší možné práv o každého člena podat návrh (např. řecká Nová Demokracie nebo nizozemská CDA). Některé strany pro podání návrhu stanovují skupinu členů - např. u CVP (Vlámš tí křesťanští demokraté) minimálně 200 na příslušném volebním území, u dánské Sociálně demokratické strany alespoň 25 členů. Další možností je navrhování pr ostřednictvím stranických orgánů, a to buď obecných (např. místní organizace u irské Fianna Fáil, okresní předsednictva u rakouské ÖVP) nebo za tím účelem u stavených (francouzští Republikáni). U většiny stran dochází ke kumulaci těcht o možností - např. CVP, CDA atd. Některé strany výslovně přiznávají iniciační právo vybraným funkcionářům. Jak už je naznačeno výše, podle stanov některých stran se poslanci (např. Nová Demokracie, DCA, dánské Sociální demokracie), re sp. i ministři a státní sekretáři (CDA) pokládají za automaticky navržené. U politických stran v ČR je otázka navrhování kandidátů řešena různým zp ůsobem. Máme nyní na mysli pouze parlamentní volby, protože návrhy na sestaven í kandidátek pro komunální volby jsou takřka bez výjimky plně v kompetenci mís tních organizací (samozřejmě pokud v dané obci místní organizace existuje) a s navrhováním kandidátů do zastupitelstev vyšších územně samosprávných celků (p o jejich zřízení) počítají stanovy pouze některých stran.
U ODS má právo navrhovat kandidáty místní sněm (čl. 5/6 písm. k) regioná lní sdružení (čl. 7/3 písm. b). U ODA je oprávněným každý člen, organizace i o rgán (viz Pravidla sestavení kandidátek pro volby do Poslanecké sněmovny). Pod le stanov KDU-ČSL podávají návrhy členové "prostřednictvím nejprve místních, p ak okresních, posléze krajských a celostátních orgánů" (ş 27 odst. 3). Stanovy KDS přiznávají právo podávat návrhy členské schůzi místní organizace, oblastn ímu výkonnému a zastupitelskému výboru, zemskému výkonnému výboru, republikové mu a výkonnému výboru a vedení partnerských organizací (čl. L). U ČSSD má práv o navrhovat a vyjadřovat se ke kandidátům okresní organizace (čl. 11/3 písm. g ). Podle stanov KSČM navrhuje kandidáty členská schůze základní organizace (čl . 31/a 4.) a okresní výbor (čl. 32/b 3.). U LSNS přísluší iniciační právo kraj skému výkonnému výboru (čl. 25/8 písm. d). Stanovy ČMSS právo navrhovat výslov ně neupravují.
Ve srovnání se zahraničními modely "naše" politické strany preferují (s výjimkou ODA) navrhování kandidátů prostřednictvím orgánů strany. U KDU-ČSL js ou výslovně zmíněni členové, to je však samo o sobě zavádějící, protože členov é podávají návrhy "prostřednictvím" různých orgánů, takže výsledný efekt je to tožný jako u stran ostatních.
Je zřejmé, že strany, které přiznávají iniciační právo místním organizac ím (ODS, ODA, fakticky KDU-ČSL, KDS, KSČM), dávají možnost daleko většího zapo jení všech členů než strany, kde jsou oprávněnými orgány vyšší než základní or ganizace (u ČSSD okresní organizace, u LSNS krajský výkonný výbor). Naopak je zajímavé, že stanovy žádné ze stran toto právo výslovně nepřiznávají ústředním stranickým orgánům. Rovněž společným rysem všech stanov je skutečnost, že v ž ádné ze stran se de iure nepočítá s automatickým navržením vybraných státních (poslanci, ministři apod.) resp. stranických funkcionářů. Za překvapivé můžeme považovat zjištění, že navrhovat kandidáty často může pouze jeden typ orgánů stran (s výjimkou ODA, KDU-ČSL, KSČM a zejména KDS) a strany tak neumožňují sk utečnou pluralitu a konkurenci jednotlivých návrhů, které by měly reprezentova t nejrůznější organizační úrovně a zájmy v rámci stran a výsledná kandidátní l istina by měla tyto zájmy vhodně vyrovnávat. V žádné ze stran (opět s výjimkou ODA) není výslovně zakotveno právo všech členů podávat návrhy bez nutného "fi ltru" stranických orgánů nejrůznějších úrovní, čímž je opět zmíněná potencioná lní pluralita a konkurence uměle tlumena.
3.3. Rozhodování o návrzích
Stejně jako při navrhování i při způsobu rozhodování o podaných návrzích existuje celá řada možností. Zřejmě nejčastější variantou je rozhodování na s hromážděních členů nebo delegátů - např. prakticky všechny politické strany v SRN (viz zákonná úprava), dánská Sociálně demokratická strana, CVP, CDA atd. D alší možností je rozhodnutí ústředních orgánů strany - ústředního výboru (RPR) , předsedy (Nová Demokracie), zemského předsednictva (ÖVP) apod. Často dochází ke kombinaci působení regionálních a ústředních orgánů. Např. u CVP sestaví o kresní předsednictvo na základě podaných návrhů pořadí kandidátů, to však může dvoutřetinovou většinou změnit celostátní předsednictvo a konečné rozhodnutí přináleží kongresu. U Fianna Fáil zase sehrává rozhodující úlohu Národní výbor , který může sám doplnit další kandidáty a poté kandidátku schválí sám nebo za tím účelem svolá shromáždění delegátů.
Za velmi zajímavé považujeme tzv. primárky27 v některých stranách. Ty mo hou být organizovány různým způsobem - závazně nebo jen konzultativně, jako uz avřené (tzn. jen pro členy strany) nebo jako otevřené (i pro další občany). Ja ko příklad si můžeme uvést nizozemské Democraten 66 (D 66).28 V této straně ma jí všichni členové právo navrhnout kandidáty, a to nejpozději šest měsíců před termínem odevzdání kandidátek. V každém volebním území (kieskring) se poté ko nají předvolby, kdy všichni členové dostanou abecedně seřazený seznam se všemi navrženými kandidáty (obsahující jejich jména a základní informace v rozsahu nejvýše 300 slov). Poté má každý člen právo vybrat 25 jmen, která libovolně se řadí a odešle tzv. národní volební komisi. Komise sestaví seznam s celkově 40 nejúspěšnějšími kandidáty a rozešle jej opět všem členům. Od roku 1986 má komi se právo k této listině připojit listinu vlastní s nejvýše 20 jmény (která nem usí být rozdílná od jmen na první listině!) a členové určí konečné pořadí jedn otlivých kandidátů. Výjimku představuje volební lídr, který je volen na celost átním sjezdu.
Na tomto možná až extrémním příkladu zapojení členů do procesu sestavová ní kandidátek si můžeme názorně ukázat výhody i nevýhody tzv. obligatorních pr imárek. Zásadní výhodou je vtažení členů do rozhodování v rámci strany, tzn. p osílení vnitrostranické demokracie, zainteresovanosti a zodpovědnosti za jedná ní strany. Prvky přímé demokracie rovněž mohou omezovat negativní oligarchické tendence v rámci stran a prohlubovat vztah mezi řadovými členy a stranickými elitami. Tyto zřejmé výhody však mohou být fakticky dosaženy pouze za splnění několika podmínek.
V prvé řadě jsou stranické primárky smysluplné pouze na lokální úrovni. Jen v tomto případě lze předpokládat těsný kontakt kandidátů se členy, jejich osobní nebo zprostředkovanou známost. Celostátní primárky naopak vedou spíše k nepřehlednosti, posilují význam "doporučení" ústředních orgánů, vzhledem k ve lkému počtu členů se ztrácí výhoda osobní zainteresovanosti a pocit osobního o vlivnění. Dalším rizikem primárek jsou možné vnitrostranické konflikty, které mohou být sice do určité míry ozdravné, nad tuto míru však mohou ohrožovat exi stenci celé strany. Je rovněž nutné si uvědomit, že přímé zapojení členů do ro zhodování zvyšuje decentralizační tendence, vliv přidružených organizací a záj mových skupin, což se za určitých okolností může jevit i jako výrazně negativn í znak. V neposlední řadě může mít přímé rozhodování členů smysl pouze tehdy, když jsou zcela transparentní pravidla hry. Např. nesmí dojít k tomu, aby byla zpochybňována ústřední evidence členů atd. Způsob tzv. otevřených primárek po važujeme za možný pouze v případě konzultativního hlasování, kdy by za určitýc h podmínek i nečlenové stran měli právo vyjádřit na jednotlivé kandidáty svůj názor. Námitka, že by tyto konzultativní otevřené primárky mohly být výrazně z neužity příznivci jiných stran (tzv. raiding nebo crossover voting), neobstojí v konfrontaci s empirickými poznatky např. v USA.29
V našich podmínkách přišla s myšlenkou primárek v praxi jako první ODA. Na celostátní konferenci strany v říjnu 1995 byla pro tento účel schválena "Pr avidla sestavení kandidátek pro volby do Poslanecké sněmovny", která počítají s tzv. uzavřenými primárkami (tzn. pouze pro členy strany). Na základě volební ho čísla (stanoveného Ústředním sněmem) může každý člen disponovat tolika hlas y pro jednotlivé kandidáty, kolik činí příslušné volební číslo. Kandidátem zař azeným na první místo se stává ten, který obdržel absolutní většinu hlasů, dal ší pořadí je odvozeno podle poměrného počtu obdržených hlasů. Výsledné kandidá tní listiny schvaluje celostátní konference.
Bude zajímavé sledovat, jak se primárky v našich poměrech na zkušenostec h ODA osvědčí, zda budou představovat příklad hodný následování i pro ostatní strany nebo naopak pouze příslovečnou slepou uličku vývoje. Pro bližší seriózn í analýzu v této věci ovšem bohužel nedisponujeme dostatečnými podkladovými in formacemi.
U politických stran v ČR musíme v první řadě rozlišovat mezi volbami kom unálními a parlamentními a u parlamentních voleb mezi prvním a druhým skrutini em.
Rozhodování o kandidátních listinách v komunálních volbách je zpravidla vyhrazeno místním organizacím. U ODS se jedná o místní sněm (čl. 5/6 písm. f), u KDU-ČSL výbory místní organizace (ş 27 odst. 1), u KDS členská schůze (čl. G/II/3 písm. c), u ČSSD místní organizace (ş 9/8) a u KSČM členská schůze (čl. 31/a/4). Pouze v případě LSNS podléhají kandidátky do komunálních voleb schvá lení okresního výkonného výboru (čl. 29/7 písm. d) a u ČMSS zřejmě okresního z astupitelstva (čl. 10). Pokud v některé obci (městě) není zřízena příslušná st ranická organizace, přísluší rozhodnutí o sestavení komunálních kandidátek vyš šímu orgánu.
Kandidátní listiny do parlamentních voleb sestavuje v ODS výkonná rada ( čl. 12/2 písm. e) na základě pravidel pro výběr kandidátů a pro sestavení kand idátky, která schvaluje kongres (může tím pověřit výkonnou radu - čl. 8/3 písm . o). Stanovy KDU-ČSL přiznávají právo sestavovat kandidátky celostátnímu výbo ru (ş 27 odst. 3). U KDS sestavuje kandidátní listiny republikový zastupitelsk ý výbor "s přihlédnutím k zájmům všech složek KDS" (čl. L odst. 2). Stanovy ČS SD se o schvalování kandidátek pro parlamentní volby výslovně nezmiňují, lze v šak předpokládat, že oprávněným orgánem bude celostátní konference. Obdobně ne dostatečná úprava je obsažena ve stanovách KSČM. Podle čl. 33/b 7) ÚV KSČM ber e na vědomí kandidátní listiny, sestavené územními organizacemi ve volebních k rajích na základě jimi provedeného výběru. Lze předpokládat, že pojem bere na vědomí můžeme interpretovat jako schvaluje. Kandidátky LSNS schvaluje ústřední výkonný výbor (čl. 17/8 písm. c). U ČMSS přináleží rozhodovací oprávnění o ka ndidátních listinách pro parlamentní volby předsednictvu (čl. 15 odst. 3). Z uvedeného je zřejmé, že rozhodování o konečné podobě kandidátních list in je v případě našich politických stran značně centralistické. Stejné se dá ř íci (ale už z více pochopitelných důvodů) o kandidátkách pro druhé skrutinium: u KDU-ČSL rozhoduje předsednictvo a osm členů celostátního výboru volených sj ezdem, u ODA Ústřední sněm (resp. Politická rada), u KDS republikový výkonný v ýbor a u KSČM ústřední výbor. Ostatní stanovy o druhém skrutiniu neobsahují vý slovnou zmínku. Lze však předpokládat, že konečné rozhodnutí v této věci budou činit celostátní předsednictva (resp. výkonná rada atd.).
Celkově můžeme shrnout, že rozhodování o kandidátních listinách je v naš ich podmínkách vyhrazeno nejužším stranickým vedením. Skutečnost, že žádné ze stanov výslovně nezvýhodňují poslance a jiné státní a stranické funkcionáře, j e tímto centralismem plně kompenzována.
4. Závěrem
Není jednoduché pokusit se stručně uzavřít výklad, který má být chápán p ouze jako úvod k dosud nepříliš zpracované problematice. Zdůrazněme však alesp oň několik klíčových myšlenek, které navazují na předchozí text.
A) Můžeme se ztotožnit s kritikou, která navrhování kandidátů politickým i stranami vytýká, že se tohoto procesu nemůže zúčastnit převážná část voličů, která není členy stran. Tuto skutečnost však zároveň musíme přijímat jako nem ěnitelný fakt, protože si nedokážeme představit právně a politicky přijatelné rozhodnutí, které by tuto skutečnost dokázalo změnit. Tzv. otevřené primárky v USA mohou mít - v našich podmínkách - svůj význam pouze tehdy, budou-li plnit jen konzultativní funkci. I za těchto podmínek se však ukazuje jejich velice problematická výhodnost pro strany. Navrhování kandidátů tedy i nadále bude do ménou vnitřního života stran a lék na jeho nedostatky musíme hledat ve zkvalit nění vnitrostranické demokracie a nikoliv v zásadních systémových změnách. B) Právní úprava je pouze jedním z vnějších faktorů, který může proces n avrhování kandidátů pozitivně (ale i negativně) ovlivňovat. Jak je ukázáno, to uto otázkou se právní řád zabývá spíše výjimečně, a pokud ano, tak pouze v obe cných rysech. V této oblasti má totiž právní řád jen velice úzce vymezené pole působení a může působit pouze jako pomocný prostředek.
C) Způsob navrhování kandidátů politickými stranami závisí na celé řadě vnějších i vnitřních faktorů, které se mohou navzájem doplňovat nebo i částečn ě eliminovat. Proto také nelze akceptovat zobecňující tvrzení, že určitý typ p olitické strany (např. liberální, agrární, masová atd.) předurčuje charakteris tický typ nominace kandidátů. Naopak však platí, že poznáním způsobu navrhován í kandidátů se o konkrétní politické straně můžeme velmi mnoho dozvědět. Tato skutečnost předznamenává význam zkoumání navrhování kandidátů jako jeden z klí čových směrů výzkumu politických stran.
D) Analýza navrhování kandidátů v České republice ukázala, že se tímto p roblémem prakticky vůbec nezabývá právní řád a pouze fragmentárně úprava na úr ovni stanov. To samozřejmě může vést a vede ke zneužívání zejména ve smyslu po silování oligarchizačních tendencí v rámci stran. Rozhodování o konečné podobě kandidátních listin je značně centralistické a ve svých důsledcích svědčí o p odceňování členské základny. R. Michels by situaci v ČR zřejmě označil za "úde r do tváře jednoho ze základních práv každé demokracie, práva seberučení jedno tlivých částí."30 Tato skutečnost může být i jedním z důvodů nechuti občanů po dílet se na veřejných záležitostech v rámci (a i mimo rámec) politických stran .
* Část tohoto příspěvku byla přednesena na konferenci "Krystalizace stru ktury politických stran v České republice po roce 1989", pořádané Českou spole čností pro politické vědy při AV ČR ve dnech 21. a 22. září 1995 v Praze. Poznámky:
1. Tzn. ODS, KDU-ČSL, ODA, KDS, ČSSD, SPR-RSČ, LSNS, LB, ČMSS a KSČM (ke dni 1. 10. 1995). Stanovy byly použity v aktuálním znění, t. j. ve znění po n ovele zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích č. 11 7/1994 Sb.
2. Helmut Trautmann, Innerparteiliche Demokratie im Parteienstaat, Berli n 1975, str. 137. Obdobně B. Martenczuk, který uvádí jako maximální počet orga nizovaných členů v SRN 4%. Nejvyšší stupeň organizovanosti vykazovala v roce 1 985 SPD - 6,2% voličů bylo zároveň členy strany. Nejnižší stupeň ve stejném ob dobí FDP - 2,6%. B. Martenczuk, Parteiengesetz und die innerparteiliche Demokr atie, Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches Parteienrecht, 2/1992, str. 62.
3. Rozdělování probíhá podle d Hondtovy formule. Srov. ş 20 stanov CDU a ş 30 CSU.
4. V této souvislosti bychom mohli zmínit tzv. "právo na delegaci" R. Mi chelse, dané zejména mocí obyčeje, vděčností mas, technickou nenahraditelností vůdce a kastovní uzavřeností vedení. In: R. Michels, Die oligarchischen Tende nzen der Gesellschaft, in: W. Röhrich, "Demokratische" Elitenherrschaft, Darms tadt 1975, str. 89 a násl.
5. "Souvislost mezi volebním systémem a vlivem členů stran na proces nav rhování kandidátů nelze prokáazt", G. Schuster, Kandidatenaufstellung und Wahl prüfungsverfahren in Europa: Eine Bilanz, in: R. Wolfrum/G. Schuster, Verfahre n der Kandidaten Aufstellung und der Wahlprüfung im europäischen Vergleich, Ba den-Baden 1994, str. 205.
6. Viz taktiku Občanského fóra před parlamentními volbami v červnu 1990, kdy na své kandidátky často nominovala známé herce a vůdce studentského listo padového hnutí, kteří v některých případech ihned nebo brzy po zvolení rezigno vali na poslanecký mandát.
7. Do této kategorie můžeme zařadit rozhodnutí ČSSD, že v červnových vol bách 1996 bude její předseda M. Zeman kandidovat na severní Moravě, tj. jako p římý oponent zde už "tradičně" kandidujícího předsedy ODS V. Klause. 8. Blíže viz P. T. Stoll, Kandidatenaufstelung und Wahlprüfung in Norweg en, in: R. Wolfrum/G. Schuster, Verfahren der Kandidatenaufstellung und der Wa hlprüfung im europäischen Vergleich, Baden-Baden 1994, str. 161-172. 9. Blíže viz P. T. Stoll, Kandidatenaufstelung und Wahlprüfung in Norweg en, in: R. Wolfrum/G. Schuster, Verfahren der Kandidatenaufstellung und der Wa hlprüfung im europäischen Vergleich, Baden-Baden 1994, str. 43-60. 10. Srov. B. Martenczuk, c.d., str. 65.
11. Srov. H. Trautmann, c.d., str. 282 a násl. 12. Tj. zákon č. 247 ze dne 27. září 1995 o volbách do Parlamentu ČR a z ákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích.
13. Vzpomeňme jen na příklady odvolávání "nepohodlných" kandidátů SPR-RS Č pár dní před parlamentními volbami v roce 1990.
14. Máme tím na mysli např. situace v Mladé Boleslavi před komunálními v olbami v listopadu 1994, kdy ODS měla společnou kandidátku s nezávislými kandi dáty a kdy se až po odevzdání kandidátní listiny ukázalo, že jeden z nezávislý ch kandidátů nesplňoval podmínky volitelnosti. Protože volební zákon pro tento typ volební strany nepřipouštěl odvolání kandidáta a ten odmítl dobrovolně od stoupit, byla odmítnuta celá kandidátní listina.
15. Někdy se ani nedá hovořit o kritériích ve vlastním slova smyslu, ale spíše o výběru kandidátů s přihlédnutím k volební taktice a k funkčnosti vole ného zastupitelského orgánu. Jako příklad si můžeme uvést podzimní komunální v olby 1994, kdy některé strany automaticky nominovaly na kandidátní listiny do městských zastupitelstev starosty (resp. některé zastupitele) městských částí s úmyslem překlenout často značné napětí mezi politikou na úrovni města a měst ské části. O volbách do obecních zastupitelstev blíže in: Z. Koudelka, Komunál ní volby 1994, Politologický časopis 1/1995, str. 62 a násl.
16. Nejen s "ženskými", ale i s dalšími. Např. ş 15 odst. 3 písm. d) sta noví, že Ústřední výkonný výbor tvoří nejméně 10% členů mladších 35 let. 17. ş 7 odst. 4 stanov. Pro zajímavost si uveďme, že Svaz 90/Zelení počí tá s padesátiprocentním zastoupením žen i ve všech stranických orgánech na vše ch úrovních, přičemž jedinou (pochopitelnou) vyjímku výslovně představuje Spol kové pracovní společenství pro politiku homosexuálů (BAG Schwulenpolitik - ş 7 odst. 3 stanov).
18. Např. ş 45 odst. 2 stanov CSU: "Při všech volbách jsou zohledněny že ny".
19. Např. T. Papadopoulou, Parteiinterne Quotenregelungen, Mitteilungen des Institus für Deutsches und Europäisches Parteinrecht 3/1993, str. 53-74. 20. J. Filip, Ústavní právo I. díl, Masarykova univerzita v Brně 1993. 21. E. Wágnerová, Poznámky k vývoji a k různým pojetím základních práv, in: Politologický časopis č. 1/1995, str. 47 a 48.
22. D. Th. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, Heidelberg 1982, str. 52-54 .
23. Dosavadní judikatura Ústavního soudu však spíše svědčí o opačném pos toji. Ústavní soud totiž vychází z toho, že "moderní ústavy mají pod pojmem "r ovnost" na mysli rovnost relativní, která požaduje pouze odstranění neodůvodně ných rozdílů." (Sbírka nálezů a usnesení ÚS ČR 1, C. H. Beck Praha 1994, str. 31). "Jestliže stát poskytne v zájmu zajištění svých funkcí určité skupině mén ě výhod než jiné, může tak učinit pouze ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho" (tamtéž, str. 179). I na základě zahraničních zkušeností je důvodné se domnív at, že zavedení tzv. ženských kvót by bylo interpretováno jako opodstatněné s ohledem na jedné straně ke garantovanému principu rovnosti pohlaví a na druhé straně k fakticky nerovnoměrnému zastoupení mužů a žen v prakticky všech státn ích institucích. Dosažení rovnováhy v tomto směru by mohlo být oním "veřejným zájmem".
24. Můžeme se důvodně domnívat, že podobné ustanovení bude obsahovat i z ákon o volbách do zastupitelstev vyšších územně samosprávných celků (kraje, ze mě).
25. Blíže viz J. Filip/V. Šimíček, K některým otázkám členství v politic kých stranách po novelizaci, in: Časopis pro právní vědu a praxi č. 1/1995, st r. 106-119.
26. Neztotožňujeme se v této souvislosti s názorem J. Filipa, že uvedení kandidátů politických stran na kandidátce jiné strany, než jsou členy, máme c hápat jako pokus o obejití úmyslu zákonodárce (vytvořením tzv. "tiché koalice" ) a proto musí být toto ustanovení vykládáno systémově restriktivně tak, že "t akoví kandidáti mohou být na kandidátní listině jiné strany označeni pouze jak o nezávislí bez ohledu na to, zda "jejich" strana kandiduje či nikoliv." (J. F ilip, Základní otázky volebního práva v ČSFR, Masarykova univerzita v Brně, 19 92, str. 183.) Naopak chápeme právo každé kandidující politické strany zveřejn it členství jednotlivých kandidátů (viz dikce "může" v ş 18 odst. 5 zákona o v olbách do ČNR).
Tuto dispozici podtrhuje právo strany uvést, zda se jedná o vlastního ne bo "cizího" člena, kandidáta, který není členem v žádné politické straně nebo o kandidáta označeného jako nezávislý (tzn. např. nechce uvést své členství). Z tohoto důvodu se také domníváme, že i podle nové právní úpravy se v tomto př ípadě jedná o právo (a nikoliv povinnost) politické strany uvést tyto informac e o svých kandidátech, přestože už ze zákonné dikce vypadlo zmíněné slovo "můž e" (ş 31 odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu ČR).
27. Pojem "primárky" je v tomto příspěvku chápán jako způsob sestavování kandidátních listin prostřednictvím rozhodování členskou základnou (tzv. uzav řené primárky), resp. i nečleny strany (tzv. otevřené primárky), a to v obliga torní nebo pouze konzultativní formě. Za primárky nepovažujeme rozhodování o n ávrzích na kandidáty prostřednictvím ústředních orgánů stran.
28. R. A. Koole, Die Bedeutung von "Vorwahlen" im politischen Leben der Niederlande, in: H. Neisser/F. Plasser, Vorwahlen und Kandidaten-Nominierung i m internationalen Vergleich, Wien 1992, str. 41-51.
29. H. Neisser/F. Plasser, c.d., str. 94. 30. R. Michels, c.d., str. 95.