--------------------------------------------------------------------------------
Autor: Šimíček Vojtěch
Název: Navrhování kandidátů politickými stranami
Zdroj: NN Ročník........: 0006/006 Str.: 005
Vyšlo: . . Datum události: . . Rok: 1996
--------------------------------------------------------------------------------
Úplný obsah:
-----------
Navrhování kandidátů politickými stranami Vojtěch Šimíček
Politologický časopis 4/1995
Problém navrhování kandidátů v rámci politických stran je v našich podmínkách prakticky nezmapován. Pozornost právníků a také politologů, zabývajících se otázkami voleb, bývá zpravidla probuzena až momentem pod ání kandidátních listin, přestože možná nejvýznamnější rozhodnutí padají ještě před tímto okamžikem. Zejména v poměrném volebním systému totiž o výsledcích voleb sice rozhodují samotní voliči, na personální obs azení parlamentu však mají často jen zanedbatelný vliv. Navrhování kandi dátů zůstává doménou vnitřního života stran a s určitými výhradami bycho m právě v tomto smyslu mohli aplikovat populární tvrzení, že volby dopadnou vždy tak, jak se připraví.
Příspěvek je koncipován převážně z právního pohledu (přestože je z řejmé, že tento problém je zejména doménou politické vědy). Jedním z dův odů tohoto přístupu je i skutečnost, že není zcela jasná (de lege lata a zejména de lege ferenda) úloha práva při procesu navrhování kandidátů v rámci stran. Tato skutečnost je pro právníky samozřejmě velkou vý zvou.
Tento příspěvek má neskromný úkol poněkud odhalit pláštík tajemstv í, dosud zahalující proces navrhování kandidátů. Budeme se přitom opírat o poznatky z některých západních demokracií, pokusíme se o případná zob ecnění a budeme analyzovat příslušná ustanovení stanov politických stran , zastoupených v Poslanecké sněmovně ČR poslaneckým klubem.1 Je zř ejmé, že největší pozornost budeme věnovat navrhování kandidátů do Parla mentu. V době přípravy této studie totiž nebyly dosud zřízeny vyšší územ ně samosprávné celky (resp. zastupitelstva) a komunální zastupitelstva - pokud pomineme větší města - se z našeho pohledu nejeví jako příliš zajímavá, protože největším problémem na komunální úrovni není otázka rivality a politického boje při obsazování kandidátních listin, ale vůb ec zajištění potřebného počtu kandidátů.
1. Zdroje napětí a faktory ovlivňující proces navrhování kandidátů Proces navrhování kandidátů má v sobě zakořeněny zdroje (potencion álního) napětí. V této části příspěvku se o některých z nich zmíníme a d ále se budeme věnovat klíčovým faktorům, ovlivňujícím proces navrhování. Za jeden z největších zdrojů napětí můžeme považovat skutečnost, ž e proces navrhování kandidátů je vyhrazen velice úzkému okruhu občanů, t . j. pouze členům stran. H. Trautmann uvádí, že v SRN tvoří počet členů stran pouze 3% celkového počtu voličů2. Zbývajících 97% občanů sice má právo volit, svým hlasem však (pokud celou situaci zejména s přihlé dnutím k německému volebnímu systému zjednodušíme) rozhodují o počtu man dátů jednotlivých stran a nikoliv o tom, kdo konkrétně bude vykonávat po slanecký mandát. Tento fakt vyvolává nejrůznější reakce a bývá považován i za jeden z nejvýznamnějších důvodů malého zájmu občanů o politiku a o osobní angažovanost v ní. Zvažuje se proto např. možnost zavedení obdoby amerických primárek (a tím spolurozhodování všech potencionálníc h voličů stran o sestavení kandidátek); hovoří se o právu každého občana na vstup do libovolné politické strany atd. Tyto problémy vykazují značný komplexní charakter a nelze je omezit pouze do oblasti politolo gie, práva nebo jiných společenských věd. Nedá se však předpokládat, že by mohlo být nalezeno právně i politicky přijatelné řešení, ve kterém by se na procesu navrhování kandidátů v rámci politických stran (resp. na jeho závazné rozhodovací části) mohly podílet i jiné osoby, než je n členové těchto stran. (Pozn. redakce: V USA to ovšem možné je). Za druhý kontrast můžeme považovat napětí mezi stranickým ústředím a regionálními organizacemi, přičemž toto napětí se mimo jiné projevuje v disproponci mezi volební úspěšností a personálním zastoupením jednotl ivých území. Navíc je zřejmé, že decentralizovaný způsob navrhování kand idátů znamená decentralizaci celé organizační struktury strany a tím i oslabení vlivu prostředí. Z tohoto pohledu je zajímavé řešení někte rých německých politických stran (CDU a CSU) při sestavování kandidátek do Evropského parlamentu. Při těchto volbách jsou podávány celostátní ka ndidátky (tzv. Bundesliste), na kterých jsou první místa obsazena vždy p o jednom zástupci všech spolkových zemí, další místa jsou už ale r ozdělována mezi kandidáty jednotlivých zemí (u CSU pochopitelně krajů) p odle volební úspěšnosti při posledních volbách do Evropského parlamentu. 3 Tímto způsobem se CDU a CSU snaží zohlednit faktor počtu voličů (t. j. volební úspěšnost) a tím i posílit postavení zemí (oblastí), kde strany vykazují výraznější výsledky při zachování autonomního rozhodován í při sestavování kandidátek.
Značné napětí panuje rovněž mezi budoucí funkčností poslaneckého k lubu a popularitou jednotlivých kandidátů mezi členy (resp. voliči) stra ny. Je známou skutečností, že zdaleka ne všechny osobnosti jsou schopny a ochotny současně svědomitě vykonávat poslaneckou práci a být populární na veřejnosti. Mnohdy se naopak stává, že mezi poslanci existuje nepsaná a nedohodnutá dělba práce: jedna skupina poslanců zabezpečuje ta křka veškerou parlamentní činnost a druhá pouze prezentuje její výsledky navenek. Ústředí politických stran, která jsou s poslaneckými kluby v každodenním styku, mají samozřejmě primární zájem na prvním "typu" poslanců. Často se však může stávat, že ti nejschopnější (a zároveň nejp otřebnější) poslanci by v důsledně prováděném výběru "zezdola" neměli pr oti svým kolegům velkou šanci. I v této skutečnosti můžeme spatřovat důvod zájmu stranických ústředí na centralizovaném způsobu navrhování kandidátů.
Způsob navrhování kandidátů politickými stranami závisí na celé řa dě okolností. My se zmíníme pouze o některých, které považujeme za stěže jní.
Prvním faktorem je charakter politické strany. Způsob navrhování k andidátů závisí na organizační struktuře stran, na míře decentralizace a z toho plynoucí intenzitě vztahů mezi ústředními a regionálními orgány, na územním uspořádání, na možnosti členů bezprostředně se podílet na rozhodovacích procesech v rámci strany, na velikosti členské základn y strany, na jejím politickém významu (a z toho např. odvozeném počtu pr avděpodobných volitelných míst) apod. Každá zobecnění v tomto směru ale mohou být silně zavádějící. Charakter politických stran se totiž vždy od víjí od specifičnosti stranicko-politických systémů v jednotlivých státech, od jejich postavení v závislosti na historickém vývoji i momen tální politické situaci a v neposlední řadě i od faktorů psychologických .4 Jen s velkou výhradou můžeme např. akceptovat tvrzení, že levicově orientované strany vykazují větší míru centralizace a menší pravomoc i regionálních organizací než strany orientované pravicově (s výjimkou s tran extrémních). Takové tvrzení totiž můžeme použít např. při srovnání rakouských ÖVP a SPÖ, neplatilo by však už např. při pozorování ÖVP a fr ancouzské RPR atd. Rovněž s určitou výhradou platí obecné pravidlo, že některé nově zakládané politické strany kladou důraz na maximální m íru decentralizace a přímého rozhodování členů při sestavování kandidáte k (srov. typicky u strany zelených, německé Stattpartei nebo nizozemské Democraten 66) ve srovnání se stranami etablovanými. Zároveň se však uka zuje, že i tyto strany po určité době, ve které představovaly oživ ení politického spektra a získaly některými netradičními postupy přízeň voličů, inklinují k standardnímu zařazení mezi ostatní politické strany. Dalším neopominutelným faktorem je právní úprava procesu navrhován í kandidátů. Tento problém je podrobněji zmíněn níže (část 2.) a na tomt o místě proto stačí konstatovat, že v evropských demokratických státech je právní úprava nominace kandidátů spíše ojedinělým jevem, který zpravi dla upravují pouze vnitrostranické předpisy.
S právní úpravou úzce souvisí charakter volebního systému. Je zřej mé, že většinový systém klade vyšší požadavky na osobnost a jisté charis ma kandidátů, jejich znalost místní problematiky, osobní bezúhonnost apo d. než systém poměrného zastoupení. Tomu musí přizpůsobit svou taktiku i politické strany, které své kandidáty nominují. Na druhé straně by však bylo chybné vliv volebního systému na způsob navrhování kanditátů přeceňovat, zejména nelze nalézt přímý vztah mezi přímou participací čl enů na nominaci kandidátů a volebním systémem.5
Proces navrhování kandidátů v politických stranách závisí i na typ u zastupitelského orgánu, do kterého se volby provádí. V podmínkách ČR j e zřejmé, že jiný způsob výběru kandidátů je prováděn před volbami komun álními a parlamentními. Lze rovněž předpokládat značné rozdíly při volbá ch do Poslanecké sněmovny a Senátu (při senátních volbách bude např. kla den velký důraz na to, aby kandidáti měli trvalý pobyt v příslušné m volebním obvodu - přestože tak volební zákon nestanoví). Rovněž odlišn ý způsob nominace lze očekávat při volbách do zastupitelstev vyšších úze mně samosprávných celků.
V neposlední řadě závisí navrhování kandidátů na volební taktice p olitických stran. V této souvislosti můžeme např. uvést snahu stran nomi novat své elitní kandidáty na taková místa v takových volebních územích, která jim zajišťují velkou pravděpodobnost zvolení. Volební taktika se rozdílně projevuje při prvním a druhém skrutiniu, kdy ve druhém př ípadě strany mají možnost "dojmenovat" některé nezvolené kandidáty, na k terých mají největší zájem. Kandidátky jsou rovněž sestavovány pokud mož no personálně rovnoměrně, t. j. do oblastí, které neoplývají výraznými o sobnostmi, jsou nominováni lídři z jiných krajů, kteří mají voliče "přitáhnout". Strany se také často snaží oslovit určité profese nebo so ciální skupiny, u kterých má vzniknout dojem, že právě tato strana dokáž e reprezentovat jejich zájmy. To se samozřejmě projeví i na kandidátkách - např. profesním zastoupením kandidátů, proporcemi mezi muži a ženami, nominací zástupců zájmových organizací apod. Někdy strany používa jí i tzv. křoví, kdy na své kandidátky dosadí známé osobnosti z veřejnéh o života, které jsou buď na nevolitelných místech nebo ihned po zvolení rezignují a uvolní tak místo příslušným náhradníkům.6 Dlužno dodat, že v druhém případě je tato taktika velmi krátkozraká, protože u volič ů nutně vzniká pocit oklamání. Volební taktika jednotlivých stran je čas to dána i chováním a záměry ostatních stran, kdy je snaha o sestavení ka ndidátních listin s ohledem na strukturu voličů a tradiční volební úspěšnost v závislosti na taktice stran jiných. V některých případech s e spřátelené strany mohou domluvit na společné kandidátce (resp. na tom, že některá ze stran nebude kandidovat vůbec a svým voličům doporučí vol it kandidáty strany jiné), v jiných situacích se naopak strany snaží vyvolat konfrontaci7 a využít slabostí svých protivníků.
V další části se soustředíme na analýzu procesu navrhování kandidá tů, a to zejména v rámci parlamentních politických stran, působících v Č R. Přihlédneme i ke srovnání zkušeností a pravidel některých západních d emokratických států.
Z metodologického hlediska rozdělíme - pro zjednodušení - problém navrhování kandidátů na dvě vzájemně propojené, ale přesto relativně izo lovatelné, roviny: proces navrhování kandidátů (1) jakou součást procesu voleb a (2) jako jeden z projevů vnitrostranické demokracie. 2. Navrhování kandidátů jako součást volebního procesu
Přestože způsob navrhování kandidátů ovlivňuje rozhodujícím způsob em personální obsazení parlamentů, je zajímavé, že mu právní řády věnují pouze zanedbatelnou pozornost. Navrhování kandidátů není zpravidla upra vováno právními normami, ale je přenecháváno autonomnímu rozhodování str an. Právní řád se proto navrhováním kandidátů nezabývá vůbec nebo pouze ve velice obecné rovině.
Např. norský volební zákon předpokládá jako podmínku pro navrhován í kandidátů registrovanými politickými stranami svolání volebních shromá ždění (vždy na úrovni příslušných volebních krajů), na kterých zvolení z ástupci místních organizací rozhodují o sestavení kandidátek. Tato rozho dnutí jsou závazná a konečná. Zákon však nestanoví žádné sankce pr o případ, kdy politická strana stanovený postup navrhování kandidátů ned održí. Norská praxe ale ukazuje, že zákonem stanovený postup strany resp ektují a dodržují. Rozhodující úlohu při takovém způsobu nominace sehráv ají ad hoc sestavované výbory, které připravují pro shromáždění ná vrhy.8
Podobně ve Finsku zákon stanoví proceduru navrhování kandidátů pro střednictvím volebního shromáždění (resp. jiné formy hlasování členů), n a kterém se ale - na rozdíl od Norska - mohou účastnit všichni členové s trany, kteří mají trvalý pobyt na příslušném volebním území. Výsledek ta kového hlasování nemusí být konečný, protože volební zákon přiznává organizaci vyššího stupně právo (se souhlasem stranického vedení) až z jedné čtvrtiny změnit takto schválené pořadí kandidátů (ş 26e volebního zákona). Co je však na finské úpravě nejzajímavější, zákonná ustanovení o nominaci kandidátů mají ve vztahu ke stanovám stran subsidiární povahu, t. j. mohou být použita jen tehdy, pokud stanovy navrhování kan didátů výslovně neupravují.9 Jinými slovy, ze zákona musí být kandidáti zásadně nominováni prostřednictvím hlasování členů. Jak je ale toto hlas ování organizováno, závisí na vnitrostranické úpravě. Teprve za situace, že takováto úprava neexistuje, se použijí další ustanovení volebn ího zákona, která proces navrhování kandidátů upravují poměrně podrobně. Finský zákonodárce tedy originálním způsobem skloubil zájem státu na ma ximálně otevřeném a demokratickým požadavkům odpovídajícím způsobu výběr u kandidátů se zásadou vnitrostranické autonomie.
Volební zákon SRN pro navrhování kandidátů do Spolkového sněmu sta noví obligatorní shromáždění členů nebo delegátů příslušné strany. Člens kým shromážděním je "shromáždění, tvořené členy strany s aktivním volebn ím právem ve volebním okrese" (ş 21 odst. 1). Kandidáti musí být voleni z členů shromáždění v tajném hlasování (požadavek tajného hlasování vyplývá i z ş 17 zákona o politických stranách). To mimo jiné znamená, že musí mít trvalý pobyt v okrese, ve kterém hodlají kandidovat. Proti rozhodnutí příslušného shromáždění ve volebním okrese (Wahlkreis) může z emské předsednictvo vznést námitku, která má za následek opakování takov éhoto shromáždění. Jeho rozhodnutí je pak už konečné (ş 21 odst. 4 ). Bližší konkretizaci navrhování kandidátů (svolávání, organizace shrom áždění apod.) volební zákon přenechává stanovám jednotlivých stran. Praxe ukazuje, že zmíněná shromáždění strany zpravidla interpretuj í jako stranické sjezdy na příslušných úrovních, na kterých probíhá volb a kandidátů.10 Vzhledem k německému volebnímu systému je značně rozdílný faktický přístup při navrhování kandidátů u tzv. Kandidatenliste a Land esliste. Jak upozorňuje H. Trautmann,11 pouze u Kandidatenliste se dá hovořit o skutečném významu rozhodování delegátů na stranických shro mážděních. V těchto případech rovněž nepoužívají svého zákonného práva v eto zemské organizace, protože praxe ukázala jejich opačný účinek, než b ýval zpravidla zamýšlen. Při sestavování Landesliste je však situa ce zcela jiná, vedení stran neváhají s doporučeními a preferencemi vybra ných kandidátů a nezřídka sáhnou i ke zmíněnému právu veta.
Výše zmíněné příklady Norska, Finska a SRN jsou u evropských podmí nkách výjimkou. Pravidlem je naopak stav, kdy právní řády proces navrhov ání kandidátů blíže neupravují. Do tohoto rámce zapadá i situace v České republice. Volební předpisy12 upravují pouze formální náležitosti a pod mínky podání kandidátních listin (srov. şş 31-34 a 61-64 zákona o volbách do Parlamentu ČR a şş 24-29 zákona o volbách do zastupitelstev v obcích), t. j. vůbec se nezmiňují o samotném způsobu navrhování. V tomt o směru pro nás stávající právní úprava není příliš zajímavá. Musíme ale upozornit na zásadní rozdíl mezi zákonem o volbách do obecních za stupitelstev, podle kterého mohou podávat kandidátní listiny volební str any (t. j. politické strany, jejich koalice, nezávislí kandidáti, sdruže ní nezávislých kandidátů a sdružení politických stran a nezávislých kand idátů), vzhledem k zákonu o volbách do Parlamentu ČR, který připou ští pouze kandidaturu politických stran. Tímto způsobem je sice zvýrazně na privilegovanost politických stran vůči jiným subjektům (viz čl. 5 Úst avy), je však sporné, zda je v této situaci zcela namístě.
Poněkud podrobněji si naše volební předpisy všímají možnosti odvol ání kandidáta. ş 36 zákona o volbách do Parlamentu ČR a ş 29 zákona o vo lbách do zastupitelstev v obcích přiznávají právo odvolat kandidáta tzv. zmocněnci politické (resp. volební) strany. Přitom volební zákony nijak nespecifikují, který orgán strany může o odvolání rozhodnout a zmocněnc i stran je tak ponechána značná pravomoc i odpovědnost.
To s sebou přináší praktické problémy. Kandidáti tím jsou vystaven i neustálé možnosti svého odvolání, pokud se znelíbí stranickému vedení1 3 a nikde není záruka, že se nemohou stát obětí nikoliv legitimní vůle č lenů strany, ale pouze osobních sporů s jejími vedoucími představiteli. Na druhé straně se může jako nevhodná jevit úplná nemožnost odvolání kandidátů.14 Zákonodárce by proto měl zvážit, zda by - při zachování stranické autonomie - neměl volební zákon obsahovat určitý kompromis mez i výše uvedenými extrémy. Jako příklad takovéhoto kompromisu se nabízí ş 24 volebního zákona SRN, který připouští změny kandidátních listin pouz e v případech, kdy některý z kandidátů zemře nebo pozbude voliteln ost. Tím by se částečně mohlo zamezit svévolnému odvolávání kandidátů a naopak možnému vědomému poškozování kandidujících stran (viz odkaz 14). Velice zajímavou otázkou je rovněž problém právní ochrany proti ne demokratickému postupu při navrhování kandidátů (resp. proti porušení st anov). Naše volební předpisy s podobnou právní ochranou výslovně nepočít ají. Základním opravným prostředkem je volební stížnost, která však může být podána až proti osvědčení o zvolení (ş 88 zákona o volbách do Parlamentu ČR). Stížnost může vznést každý občan zapsaný v seznamu voli čů ve volebním okrsku, kde byl poslanec zvolen, jakož i každá politická strana, která v daném volebním kraji podala kandidátní listinu. Teoretic ky proto nemůžeme zcela vyloučit podání stížnosti nespokojeným čle nem proti poslanci, zvolenému za vlastní stranu, např. z důvodu porušení stanov nebo zmanipulování nominace kandidátů. Není však pochyb, že by t akovouto stížnost soud jako neopodstatněnou zamítl. Na tento případ nelz e použít ani ş 16a zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších změn), který t axativně uvádí situace, kdy by se člen strany mohl dožadovat soudní ochr any proti rozhodnutí orgánu strany a hnutí. Rovněž bez praktického význa mu v této situaci se jeví prostředky právní ochrany podle OSŘ. Můžeme uzavřít, že jak v otázce nominování, tak i odvolání kandidá tů, přenechává naše volební zákonodárství prakticky zcela volné ruce pol itickým stranám, které tyto otázky řeší zejména ve stanovách a dalších s tranických předpisech. Nyní se proto budeme podrobněji zabývat vnitrostr anickými předpisy.
3. Navrhování kandidátů a vnitrostranická demokracie Z hlediska systematického je vhodné nejdříve se zabývat (1) kritér ii, které jednotlivé politické strany stanoví pro případné kandidáty, (2 ) dále právem navrhovat kandidáty a (3) samotným aktem rozhodování. Už n yní je namístě poukázat na skutečnost, že stanovy SPR-RSČ a Levého bloku proces navrhování kandidátů neupravují vůbec a vymykají se proto ze srovnání s ostatními stranami, které jsou podrobně zmíněny níže. 3.1. Kritéria pro kandidáty
Kritéria pro navrhování kandidátů bychom měli dělit nejrůznějším z působem. Jednou z možností je např. dělení na kritéria vydaná jiným způs obem (např. formou usnesení sjezdu).15 Z hlediska obsahového rozeznáváme kritéria pohlaví, věku, profese, regionu, národností apod. Z časového pohledu můžeme rozlišovat kritéria dlouhodobá (trvalá) a krátkodobá (přechodná, dočasná).
3.1.1. Přípustnost tzv. kvótních kritérií na příkladu ženské kvóty Zastavme se u některých nejvýznamějších a nejzajímavějších kritéri í. Obě tyto podmínky nepochybně splňuje tzv. ženská kvóta, t. j. stanove ní minimálního procentního zastoupení žen na kandidátních listinách. Žád né ze stanov našich parlamentních politických stran dosud s podobnou pod mínkou výslovně nepočítají. Pouze ČSSD ve svých stanovách s určitý mi ženskými kvótami16 operuje (např. v ş 15 odst. 3 písm. c), vždy ale p ouze v souvislosti s obsazováním nejvyšších stranických orgánů a nikoliv v případě navrhování kandidátů. Můžeme však důvodně očekávat, že právě ČSSD bude ze sledovaných stran fakticky nejvíce usilovat o výraznější zastoupení žen v Parlamentu.
Příklady ze zahraničí nám ukazují, že tzv. ženské kvótě bývá přikl ádán poměrně značný význam. Např. německá SPD ve svém volebním řádu (Wah lordnung) výslovně zakotvila, že nejméně 40% všech kandidátů musí být že ny. V dalších ustanoveních volebního řádu je zaručeno, aby tyto kandidát ky byly na volitelných místech - zejména tzv. alternující kandidaturou, kdy kandidáty jsou postupně střídavě muž a žena (resp. naopak). Sv az 90/Zelení zachází ještě dále, když zakotvil minimální zastoupení kand idátních listin z 50% ženami, přičemž "jsou možné pouze čistě ženské kan didátky".17 Toto ustanovení můžeme považovat za klasický příklad pozitiv ní diskriminace. Obdobně s padesátiprocentním zastoupením žen počí tá volební řád PDS. S tzv. ženskými kvótami operuje dále např. i rakousk á SPÖ.
Tato kvótní řešení jsou typická spíše pro levicově orientované str any. To dokazují (opět německé) příklady CDU, CSU a FDP, jejichž stanovy se sice také o ženách a jejich místě v politice výslovně zmiňují,18 nep očítají však s mechanickými nástroji např. v podobě kvót, ale spoléhají více na přirozený proces a vývoj.
Je sporné, zda stanovení kvót je (a v našich podmínkách zda by byl o) ústavně a právně konformní. Na jedné straně tyto kvóty ohrožují možno st svobodného rozhodování hlasujících (v rámci stran, v konečném důsledk u ale i voličů), narušují princip rovnosti volebního práva v rámci stran (protože hlas daný ženě má - vzhledem ke zpravidla menšímu výběru - nut ně větší váhu než hlas odevzdaný pro muže) a v některých případech (viz zmíněná pozitivní diskriminace u Svazu 90/Zelení) znamenají popřen í původně chtěného principu rovnosti. Na straně druhé bývá argumentováno ,19 že tzv. ženské kvóty prakticky naplňují princip rovnoprávnosti, že mají pouze dočasný (avšak časově neomezený!) charakter a že slouží jako prostředek k odstranění tradiční strukturální diskriminace žen. Z hlediska našeho právního řádu není tento (a ani podobný) problém dosud zmapován. Jeho řešení se zřejmě odvíjí od uznání tzv. horizontáln ího působení základních práv. Tato otázka zatím není uspokojivě zodpověz ena. J. Filip na příkladu čl. 27 odst. 2 Listiny výjimečně horizontální působení základních práv přiznává,20 E. Wágnerová21 tento názor sp ecifikuje pouze na tzv. zprostředkované horizontální působení, t. j. půs obení základních práv mezi subjekty soukromého práva jen prostřednictvím norem soukromého práva.
D. Tsatsos a M. Morlok22 podrobují kritice názor, podle kterého lz e problém horizontálního působení (Drittwirkung) základních práv vzhlede m ke vztahu politických stran a jejich členů řešit podle toho, zda zařaz ujeme politické strany do oblasti státní nebo společenské. Oba autoři nesouhlasí se schématickým a zřejmě překonaným striktním oddělováním státu a společnosti a nabízejí řešení jiné. Hlavní funkci politické str any spatřují právě v překonání rozporu mezi státem a společností a horiz ontální působení základních práv (resp. její potřebu ochrany) spatřují v ždy tam, kde "může být uskutečněna ústavně právní žádoucí particip ace občanů na procesu politického vytváření vůle".
My si v této souvislosti musíme položit dvě otázky. Nalezneme pozi tivně vymezené právní normy (resp. základní práva), které potencionální zavedení kvót při nominaci kandidátů mohou (věcně) porušovat? A pokud an o, vztahují se tyto normy i na proces navrhování kandidátů v rámci stran ? Při odpovědi na první z otázek musíme vycházet z obecných ustano vení Listiny základních práv a svobod, která zakotvují rovnost všech lid í (čl. 1), zaručují základní práva a svobody všem bez rozdílu pohlaví, b arvy pleti, jazyka, víry a náboženství, atd. (čl. 3 odst. 1), zajišťují, že nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod (čl. 3 odst. 3) a že meze základních práv a s vobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 1), přičemž musí být šetřeno podstaty a smyslu základních p ráv a svobod (čl. 4 odst. 4). Mezi politickými právy připadá do úvahy zejména čl. 21 odst. 4, který občanům garantuje za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Pouze velmi extenzivní výkla d by však mohl volební kandidaturu řadit mezi "volené a jiné veřejné fun kce".
Listina tedy vychází z principu rovnosti všech - a to (z našeho po hledu) - i bez ohledu na pohlaví. Pokud by tedy stanovy politických stra n obsahovaly kvóty o minimálním zastoupení žen na kandidátkách např. ve výši 30-50%, z věcného hlediska rozhodně nepřipadá do úvahy porušení toh oto principu rovnosti. Poněkud jiná situace by nastala v případě, kdyby některé stanovy přiznávaly právo nadpolovičního obsazení kandidáte k ženami, resp. by vytvářely nerovnovážné podmínky jiným způsobem (viz v ýše uvedený příklad ze stanov Svazu 90/Zelení). V takové situaci b ychom mohli - ovšem pouze za podmínky bezprostředního horizontálního půs obení práv - považovat tyto případy za příklady porušení ústavně zaručen ého principu.23
Můžeme tedy shrnout, že politické strany působící v ČR ve svých st anovách nepočítají s tzv. kvótami při navrhování kandidátů. Ani případné zavedení kvót bychom však zřejmě nemohli pokládat za protiústavní. 3.1.2. Kritérium trvalého pobytu
Je celá řada důvodů pro to, aby kandidáti pocházeli z volebního úz emí, za které kandidují. Mají lepší možnost seznámit se se specifickými regionálními problémy, znají místní mentalitu a naopak mohou být více zn ámí mezi voliči, u voličů vzniká pocit, že mají v parlamentu "svého" člo věka apod. Naopak zpravidla negativně bývá voliči hodnoceno nomino vání "cizích" kandidátů.
Je zřejmé, že požadavek kritéria trvalého pobytu kandidátů závisí na typu orgánu, do kterého se volí, na volebním systému, na taktice poli tických stran a celé řadě jiných okolností. Jiný charakter mají komunáln í volby, kde požadavek trvalého pobytu kandidátů v obci, ve které kandidují, bývá většinou pozitivně právně zakotven (viz ş 6 a 7 zákona o volbách do zastupitelstev v obcích) a nevyžaduje úpravu ve stanovách.24 Jiná je situace u voleb parlamentních. Zatímco většinový systém (v naši ch podmínkách u Senátu) svou povahou trvalý pobyt kandidátů ve volebních obvodech předpokládá - z důvodu zastoupení jednotlivých regionů, těsného vztahu zastupitelů a voličů atd. - nedá se totéž říci i o systém u poměrném. V poměrném systému závisí především na politickém rozhodnutí zákonodárce, zda požadavek trvalého pobytu pozitivně zakotví. V některý ch zemích se tomu tak i stalo (srov. výše zmíněnou SRN), v našich podmínkách však dosud nikoliv.
Značný prostor tedy připadá uvážení a rozhodnutí samotných politic kých stran. Ze všech sledovaných stanov však pouze stanovy KDU-ČSL do ur čité míry operují s kritériem trvalého pobytu. Podle ş 27 odst. 3 "všech ny úpravy kandidátních listin musí být provedeny tak, aby alespoň dvě tř etiny kandidátů měly trvalé bydliště ve svém volebním obvodě, i kd yž příslušný volební zákon nic takového neukládá."